EL FUERO Y LA PROCEDENCIA DE PROCESO PENAL EN CONTRA DE SERVIDORES PÚBLICOS CONFORME A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL

I.- ANTECEDENTES.

En los inicios del México Independiente se destaca el contenido de la Constitución española de 1812 (Constitución de Cádiz), en la que se protegió la libertad de expresión de los diputados, por ser el instrumento por excelencia que les permitía debatir y exponer sus ideas en las cortes, según su artículo 128 al disponer que los diputados son inviolables por sus opiniones y que en ningún tiempo y en ningún caso, ni por ninguna autoridad podían ser reconvenidos por ellas y en el mismo artículo también se protegió a los diputados para que en asuntos criminales no fueran juzgados por jueces ordinarios, al disponer que en las causas criminales que en contra de ellos se intentaren no podían ser juzgados sino por el tribunal de cortes, en el modo y forma en que prescribía el reglamento del gobierno interior de las mismas.

En la historia de nuestro constitucionalismo, en principio, en el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, se reiteró la inviolabilidad de los diputados por sus opiniones y la posibilidad de ser acusados durante el tiempo de su diputación por los delitos de herejía, apostasía, infidencia, concusión y dilapidación de los caudales públicos, según lo dispuso su artículo 59.

De igual forma había prerrogativas a favor de altos funcionarios para que éstos no fueran procesados penalmente hasta en tanto hubiera una declaratoria que así lo permitiera, ello conforme a las instituciones competentes en los momentos históricos correspondientes.

La razón de dichos privilegios y/o prerrogativa, es decir, del “fuero” radica en la necesidad de que determinados funcionarios y/o servidores públicos, atendiendo a la representación popular que ejercen, pudieran exponer libremente sus ideas y no ser reprimidos de alguna forma por ello, precisamente para un ejercicio eficiente y en plenitud de su función: la representación de la sociedad y sus necesidades, como miembros del poder legislativo; así como en la necesidad de que, atendiendo a la naturaleza de sus funciones dentro del Gobierno, encargados de la administración e impartición de justicia no se vieran expuestos a interrupciones en sus gestiones y pudieran ejercerla sin temor a cualquier arbitrariedad derivadas de falsas o tendenciosas imputaciones formuladas en su contra por enemigos políticos y/o para lograr fines políticos al través de presiones indebidas, es decir, para preservar la libertad e independencia de sus acciones como actores principales y fundamentales de la vida pública de un país que iniciaba su independencia y en donde resultaba necesario proteger a quienes estaban a cargo de las funciones preponderantes del recién Estado Mexicano.

Los privilegios de referencia prevalecieron en los siguientes ordenamientos constitucionales y hasta nuestros días, conociéndose como fuero constitucional.  

II.- “EL FUERO” EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ACTUAL.

Conforme a la actual Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el privilegio de referencia sigue operando en dos sentidos fundamentales, como lo señala Ignacio Burgoa, a saber:

1.- El fuero como inmunidad. En efecto, el fuero constitucional como inmunidad está previsto para los legisladores (diputados y senadores) en el artículo 61 de la Constitución Federal y radica en la libertad para exponer sus ideas y no ser sancionados en forma alguna por ello; el precepto de referencia señala lo siguiente:

“Artículo 61.- Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.”

En relación con lo anterior destaca que el referido precepto señala que dicho privilegio opera cuando el legislador esté ejerciendo su cargo, de ahí que fuera de esa circunstancia responderá respecto de sus opiniones y en apoyo de lo anterior el siguiente criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Registro digital: 162804

Instancia: Pleno

Novena Época

Materias(s): Constitucional

Tesis: P. IV/2011

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIII, Febrero de 2011, página 7

Tipo: Aislada

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA. LAS OPINIONES EMITIDAS POR UN LEGISLADOR CUANDO NO DESEMPEÑA LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA, AUNQUE HAYA INTERVENIDO EN UN DEBATE POLÍTICO, NO ESTÁN PROTEGIDAS POR AQUEL RÉGIMEN. Si un diputado o un senador expresa determinada opinión durante un debate político y su participación en éste se califica como del desempeño de su función parlamentaria, mediante un criterio jurídicamente aceptable, es correcto afirmar que aquélla está protegida por el privilegio de la inviolabilidad parlamentaria a que se refiere el artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que dicho legislador carece de legitimación pasiva ad causam para ser demandado en un juicio por daño moral. Lo anterior es así, porque la inviolabilidad parlamentaria constituye una excepción al principio de igualdad, pues aunque las opiniones emitidas por el diputado o senador en el desempeño de sus funciones pudieran resultar ofensivas, ello no puede ser materia de análisis jurídico, de manera que el agraviado tendrá que resistir la eventual ofensa, sin poder demandar por daño moral, porque el régimen de inviolabilidad implica que el parlamentario no puede ser «reconvenido» por sus opiniones, lo que significa que no puede ser demandado en un juicio por daño moral por las opiniones emitidas en el desempeño de su cargo. En cambio, si se determina que el legislador no estaba desempeñando su función parlamentaria, aunque haya intervenido en un debate político, las opiniones que durante dicho debate exprese no están protegidas por el régimen de inviolabilidad y, por tanto, puede ser demandado en un juicio por daño moral, en el que deberán ponderarse correctamente sus libertades de expresión e información, frente a los límites constitucionales que deban considerarse aplicables, relacionados con la moral, los derechos de tercero, la vida privada, el orden público o la comisión de algún delito.

Amparo directo en revisión 27/2009. Manuel Bartlett Díaz. 22 de febrero de 2010. Mayoría de ocho votos; votaron con salvedades Margarita Beatriz Luna Ramos, José de Jesús Gudiño Pelayo y Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Disidentes: Sergio A. Valls Hernández y Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Rodrigo de la Peza López Figueroa.

El Tribunal Pleno, el trece de enero en curso, aprobó, con el número IV/2011, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a trece de enero de dos mil once.

2.- El fuero como no procesabilidad. El mismo radica en la imposibilidad de proceder penalmente en contra de servidores públicos a menos que previamente se analice y valoren las circunstancias del caso y se determine que es procedente una acusación de naturaleza penal.

El artículo 108 de la Constitución Federal señala lo siguiente:

“Artículo 108.- …

Durante el tiempo de su encargo, el Presidente de la República podrá ser imputado y juzgado por traición a la patria, hechos de corrupción, delitos electorales y todos aquellos delitos por los que podría ser enjuiciado cualquier ciudadano o ciudadana.[1]

Los ejecutivos de las entidades federativas, los diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, los integrantes de los Ayuntamientos y Alcaldías, los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía, así como los demás servidores públicos locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo y aplicación indebidos de fondos y recursos federales.”

Actualmente el fuero para el titular del Ejecutivo Federal no existe, pues atendiendo a la reforma de febrero del 2021, puede ser imputado y juzgado por cualquier delito por el que pueda ser enjuiciado cualquier ciudadano, es decir, por cualquier delito, no así respecto de los titulares de los Ejecutivos Estatales quienes únicamente serán responsables por:

a).- Violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

b).- Violaciones a las leyes federales; y,

c).- El manejo y aplicación indebidos de fondos y recursos federales.

Asimismo, conforme lo dispone el artículo 111 de la Constitución Federal para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si se procede o no en contra el servidor público de que se trate.

Como puede observarse el privilegio de referencia, a diferencia del fuero como inmunidad, es durante el tiempo que dure el encargo el servidor público, no por lo que realice con motivo del desempeño de su cargo.

III.- RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS CONFORME A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

Conforme lo dispone el artículo 109 de la Constitución Federal, los servidores públicos, incluso particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados de la siguiente manera:

1.- Juicio Político.

El mismo procede en contra de los siguientes servidores públicos cuando incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, a saber:

• Senadores y diputados al Congreso de la Unión;
• Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
• Consejeros de la Judicatura Federal;
• Secretarios de Despacho;
• Fiscal General de la República;
• Magistrados de Circuito y jueces de Distrito;
• El consejero Presidente, consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral;
• Magistrados del Tribunal Electoral;
• Integrantes de los órganos constitucionales autónomos;
• Directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

Asimismo, procede en contra de los siguientes servidores públicos por violaciones graves a la Constitución Federal y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda, a saber:

• Los ejecutivos de las entidades federativas;
• Diputados locales;
• Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales;
• Miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales;
• Miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía.

2.- Responsabilidad Penal. Es en este supuesto en donde toma mayor relevancia el fuero como privilegio de no procesabilidad.

En relación con este tipo de responsabilidad, tenemos las siguientes reglas:

a).- Cualquier servidor público será sancionado conforme a la legislación aplicable por hechos de corrupción.

b).- Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo o con motivo de éste, por sí o por interpósita persona, aumenten su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar.

3.- Responsabilidad administrativa.

Esta se da en contra de servidores públicos por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

IV.- LA PROCEDENCIA DE PROCESO PENAL EN CONTRA DE SERVIDORES PÚBLICOS.

Conforme a lo que se mencionado con antelación existen cuatro supuestos en los que la Cámara de Diputados declarará si se procede o no en contra de servidores públicos, previo procedimiento en el que se debe respetar la garantía de audiencia, a saber:

1.- Delitos cometidos por el Titular del Ejecutivo Federal (Presidente de la República).

El artículo 111 de la Constitución Federal refiere que “para proceder penalmente contra el Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110”; agregando que en este supuesto la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable, luego entonces, atendiendo a lo que señala el último de los artículos mencionados, para proceder penalmente es necesario que la Cámara de Diputados, previa declaración de mayoría absoluta del número de los miembros presentes en la sesión correspondiente, lo acuse ante la Cámara de Senadores, quien determinará con base en la legislación penal, esto es, la Cámara de Diputados se erigirá en Ministerio Público y la Cámara de Senadores en Jurado.

En relación con lo anterior se destaca el contenido del artículo 6, último párrafo, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que señala:

“Artículo 6. Las comisiones tendrán las tareas siguientes:

…

Los proyectos de dictamen de la Sección Instructora y los de las comisiones encargadas de resolver asuntos relacionados con imputaciones o fincamiento de responsabilidades, así como de juicio político y declaración de procedencia, sólo pasarán al Pleno si son votados por la mayoría de los integrantes respectivos.”

Con motivo de la reforma del pasado 19 de febrero del 2021 se sostiene que se ha suprimido el fuero del Presidente de la República, pues éste puede ser juzgado por cualquier delito, lo cual en un estricto sentido es correcto, sin embargo como ya quedó señalado, ello es a través de un procedimiento diverso al que se seguiría en contra de cualquier ciudadano conforme al Código Nacional de Procedimientos Penales, pues no hay una investigación a cargo del Ministerio Público, sino que sería la propia Cámara de Diputados la que al ser el órgano acusador sería quien estaría legitimada para realizar la investigación correspondiente para en su momento determinar si acusa o no acusa, lo cual es inatacable conforme lo señala la propia Constitución Federal.

En ese orden, se puede sostener que “de facto” el Presidente cuenta con un privilegio: ser investigado y, en su caso, acusado únicamente por la Cámara de Diputados y juzgado por la Cámara de Senadores.  

2.- Delitos cometidos por los Titulares de los Ejecutivos Estatales (Gobernadores).

El artículo 111, párrafo quinto, de la Constitución Federal señala que “para poder proceder penalmente por delitos federales contra los ejecutivos de las entidades federativas, … se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.”

Ahora bien, el procedimiento previsto en el citado artículo se traduce en que la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si se procede o no en contra del Gobernador. Conforme a lo dispuesto por el artículo 3, numeral 1, Fracción XIII, del Reglamento de la Cámara de Disputados la mayoría absoluta se da cuando los votos sean la mitad más uno[2].

En el caso de que la Cámara determine que no debe procederse en contra del Gobernador, deberá considerarse como concluido en definitiva y dicha determinación es inatacable. En relación con lo anterior, se destaca el contenido del segundo párrafo del artículo 111 de la Constitución Federal que señala lo siguiente:

“Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.”

En nuestra opinión dicho párrafo, en un estricto sentido, no aplica en tratándose del Gobernador, pues este párrafo complementa el supuesto del primer párrafo que es respecto de servidores públicos federales, máxime que el quinto párrafo, que prevé el supuesto del Gobernador, únicamente señala que se seguirá el procedimiento previsto en el citado artículo, es decir, en el primer párrafo y éste concluye con lo que resuelva la Cámara de Diputados, de ahí que situaciones posteriores son ajenas al procedimiento.

Ahora bien, en caso de que se determine que debe procederse en contra del Gobernador, lo cual también es inatacable, dicha resolución sólo tiene por efecto que se comunique a la Legislatura Local, para que en ejercicio de sus atribuciones, proceda como corresponda, es decir, hay que atender a cada normatividad estatal para dilucidar el paso siguiente.  En ese mismo sentido, el segundo párrafo del artículo 28 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos señala lo siguiente:

“Artículo 28.- …

Por lo que toca a gobernadores, Diputados a las Legislaturas Locales y Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados a quienes se les hubiere atribuido la comisión de delitos federales, la declaración de procedencia que al efecto dicte la Cámara de Diputados, se remitirá a la Legislatura Local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposición del Ministerio Público Federal o del Organo Jurisdiccional respectivo.”

Ahora bien, atendiendo a las circunstancias de meses anteriores, en concreto al procedimiento seguido en contra del Gobernador del Estado de Tamaulipas, conforme lo dispone el artículo 58, Fracción XIX, de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, es facultad del Congreso declarar si ha lugar o no ha lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hayan incurrido en un delito, sin hacer la distinción de qué tipo de delito[3], mientras que el artículo 149 establece que “el Gobernador del Estado, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por delitos graves del orden común.”[4], y respecto de ello el artículo 152 señala que “por lo que toca al Gobernador del Estado, sólo habrá lugar a acusarlo ante el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, en los términos del Artículo 151, resolviendo con base en la legislación penal aplicable.”, siendo que este último señala que el Congreso, previa declaración de las dos terceras partes de sus integrantes, procederá a la acusación respectiva ante el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, quien se erigirá en Jurado de Sentencia y aplicará, en su caso, la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de sus integrantes, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con la audiencia del acusado.

Por su parte el artículo 44, segundo párrafo, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Tamaulipas refiere que respecto del Gobernador, a quien se le hubiere atribuido la comisión de delitos federales, una vez que el Congreso Local reciba la declaratoria de procedencia emitida por el legislativo federal, procederá a declarar si procede la homologación de dicha declaratoria y, en consecuencia, el retiro de la protección que la propia Constitución del Estado otorga al Gobernador[5], por lo que si se homologa la determinación de la Cámara de Diputados procederá el “juicio” correspondiente.  

En mérito de lo anterior tenemos que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el pasado 30 de abril del 2021, previo procedimiento ante la Sección Instructora, emitió declaratoria de procedencia en contra del Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas, determinación que fue publicada en el Diario Oficial del 4 de mayo del 2021 en los siguientes términos:

DECLARATORIA de Procedencia en contra del Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas, C. Francisco Javier García Cabeza de Vaca.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Poder Legislativo Federal.- Cámara de Diputados.

LA CÁMARA DE DIPUTADOS, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 28 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, HACE LA SIGUIENTE

DECLARATORIA

Primero.- Ha lugar a proceder en contra del Gobernador Constitucional del Estado de Tamaulipas, C. Francisco Javier García Cabeza de Vaca.

Segundo.- Comuníquese la presente resolución al Congreso del Estado de Tamaulipas para los efectos dispuestos por el párrafo quinto del artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Tercero.- Notifíquese en términos de la normatividad aplicable el sentido de la presente resolución.

SALÓN DE SESIONES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL HONORABLE CONGRESO DE LA UNIÓN. Ciudad de México, a 30 de abril de 2021.- Dip. Dulce María Sauri Riancho, Presidenta.- Rúbrica.- Dip. Edgar Guzmán Valdez, Secretario.- Rúbrica.

Como puede observarse, la Cámara de Disputados resolvió que ha lugar a proceder en contra del Gobernador y que ello se debe comunicar al Congreso del Estado de Tamaulipas para los efectos dispuestos por el párrafo quinto del artículo 111 de la Constitución Federal, esto es, “para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda”.

Es el caso de que el pasado 30 de abril del año actual, en continuación de la sesión del 28 de abril del 2021, el Congreso del Estado de Tamaulipas, argumentando como hecho notorio la noticia de la determinación de la Cámara de Diputados, aprobó el Punto de Acuerdo mediante el cual se declara que no es procedente la homologación de la declaratoria de procedencia emitida por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en contra del Gobernador de Tamaulipas. En las noticias trascendió que esta determinación no sería materia de controversia constitucional por parte de la Cámara de Diputados.

En relación con lo anterior, hay que ponderar que conforme al artículo 40 de la Constitución Federal “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental” y que el artículo 20 de la Constitución del Estado de Tamaulipas señala que “el Estado no reconoce en los Poderes Supremos de la Unión, ni en otro alguno, derecho para pactar o convenir entre ellos o con Nación extraña, aquello que lesione la integridad de su territorio, su nacionalidad, soberanía, libertad e independencia, salvo los supuestos a que se refiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”, siendo que esta última, precisamente para no atentar en contra de la soberanía e independencia de los Estados, establece que en tratándose de autoridades estatales respecto de los cuales se haya emitido declaratoria de procedencia respecto de delitos federales, únicamente tendrá el efecto de que se notifique tal situación a los Congresos Locales para que éstos procedan conforme a sus atribuciones, de ahí que serán éstos la última instancia para determinar la procedencia o no de la acusación y en su caso, juicio en su contra ante autoridad competente para ello, siendo, en el caso del Estado de Tamaulipas, el Supremo Tribunal de Justicia del Estado.

La existencia de una “Federación” implica alianza o pacto de unión, siendo el caso de que los Estados Unidos Mexicanos es una alianza de Estados Libres y Soberanos, quienes de manera libre decidieron formar una unidad mediante la creación de una nueva entidad distinta y coexistente con los diversos Estados, es decir, un Estado Federal, de ahí que se hable de un pacto federal, pero ninguna de las entidades que lo conforman perderá su libertad, independencia y soberanía, por ende, con autonomía para regirse en todo lo que a su régimen interior corresponde, estableciendo reglas precisas para la no intervención en cuestiones que son propias de cada Estado, como es la libertad de su población de elegir a sus gobernantes, entre ellos el Gobernador del Estado, de ahí que en caso de que éste cometa un hecho con apariencia de delito, como un servidor público local debe ser puesto, por parte de las autoridades de la propia Entidad Federativa, a disposición de las autoridades competentes para que emitan el juicio que corresponda, precisamente para respetar la soberanía estatal, pues deben ser quienes lo eligieron, por conducto de las autoridades propias, quienes se pronuncien al respecto, pues de lo contrario habría una invasión en funciones y atribuciones, violentando la soberanía local.

Lo anterior, no significa que se genere un esquema de protección indebida o de impunidad respecto de delitos federales, por el contrario, tan no existe esa impunidad que, conforme lo dispone el artículo 111 en tratándose de servidores públicos locales, la Cámara de Diputados, que se originó atendiendo a la voluntad de los diversos Estados de constituir una Federación, es la instancia a la que se le encomendó que cuando determine que hay un hecho con apariencia de delito federal que probablemente fue cometido por un servidor público local, se de aviso al Congreso Local de la entidad a la que pertenezca dicho servidor, para que sea éste quien atendiendo a su normatividad proceda en contra de dicho servidor y sea juzgado al través de las autoridades estatales correspondientes por el delito federal conforme a la legislación federal, esto es, estamos ante un caso excepcional claramente reglamentado de competencia y jurisdicción para pronunciarse sobre la responsabilidad penal de un servidor público local, de ahí que puede sostenerse que lo que fue acordado en el Pacto Federal, tiene como razón el no intervenir y respetar las soberanías estatales.

Es claro que el Gobernador del Estado de Tamaulipas fue electo por mayoría de la población del citado Estado, de ahí que la voluntad popular solo podría restringirse en casos excepcionales, conforme la Constitución Estatal lo prevea, luego entonces si a la luz del Congreso del Estado no se advierte que las imputaciones vertidas en contra del titular del Ejecutivo Estatal estén justificadas, es claro que resulta jurídicamente viable ponderar la voluntad popular en respeto a la soberanía popular y estatal.

3.- Delitos cometidos por diputados servidores públicos federales distintos del Presidente.

Conforme se ha indicado es viable proceder penalmente, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, en contra de servidores públicos federales, en específico, diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de Despacho, el Fiscal General de la República, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

En ese caso la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha lugar o no ha lugar a proceder contra el inculpado.

En el supuesto de que la Cámara determine que no ha lugar a proceder, se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el servidor público haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

Ahora bien, en caso de que la Cámara resuelva que sí ha lugar a proceder en contra del servidor público, dicha determinación de procedencia tiene dos consecuencias:

a).- Que el servidor público quede sujeto a la competencia y jurisdicción de las autoridades para que actúen con arreglo a la ley, es decir, podría iniciarse la investigación correspondiente por parte del Ministerio Público quien conforme al resultado de la misma podría o no formular imputación.

b).- Que el servidor público quede separado de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal, por lo que si en el mismo se determina a su favor, esto es, que no es responsable del delito, podrá reasumir su función.

En el supuesto de que se llegue a emitir una sentencia condenatoria en contra del servidor público no se podrá conceder a éste el indulto si es un delito cometido “durante el ejercicio de su encargo”.

4.- Servidores públicos locales, distintos al Gobernador.

La Constitución Federal refiere que para proceder penalmente en contra de diputados locales, magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales y miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía, la Cámara de Diputados emitirá declaratoria de procedencia o no y en el primer supuesto el efecto de ello únicamente será para que se comunique dicha situación al Congreso Local y éste proceda conforme a sus atribuciones.

En cualquiera de los cuatro supuestos antes mencionados la Constitución Federal dispone que las resoluciones que emita la Cámara de Diputados serán inatacables y en relación con dicho criterio se tiene el siguiente criterio de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a saber:

Registro digital: 180365

Instancia: Pleno

Novena Época

Materias(s): Constitucional, Administrativa

Tesis: P./J. 101/2004

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XX, Octubre de 2004, página 7

Tipo: Jurisprudencia

DECLARACIÓN DE PROCEDENCIA. SE ACTUALIZA UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO, RESPECTO DE LOS ACTOS EMITIDOS POR LA CÁMARA DE DIPUTADOS Y LA SECCIÓN INSTRUCTORA, DURANTE EL PROCEDIMIENTO RELATIVO. Del artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que el Poder Constituyente facultó a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para resolver soberana y discrecionalmente si ha lugar o no a retirar la inmunidad procesal de un servidor público, con el fin de que sea juzgado por el delito o delitos que se le atribuyen; en atención a esa finalidad son inatacables todas las resoluciones emitidas en el procedimiento de declaración de procedencia, tanto las dictadas por dicho órgano legislativo, como por la Sección Instructora. En ese sentido, se concluye que se actualiza una causa de improcedencia manifiesta e indudable del juicio de garantías respecto de tales actos, en términos de los artículos 111 constitucional y 145 y 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en atención a las manifestaciones hechas por el quejoso en su demanda de garantías, a la naturaleza de los actos reclamados y a la aplicación directa del mencionado precepto constitucional, aunado a que de admitirse la demanda de amparo y sustanciar el procedimiento, no sería posible arribar a una convicción diversa, independientemente de los elementos que pudieran allegar las partes.

Contradicción de tesis 32/2004. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Quinto y Décimo Segundo en Materia Administrativa, Noveno y Décimo en Materia Penal, todos del Primer Circuito, y los Tribunales Colegiados Primero, Sexto, Noveno y Décimo Primero, todos en Materia Administrativa del mismo circuito. 7 de septiembre de 2004. Unanimidad de diez votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Marco Antonio Cepeda Anaya.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy treinta de septiembre en curso, aprobó, con el número 101/2004, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a treinta de septiembre de dos mil cuatro.

En ese orden, se destaca el contenido el artículo 61, Fracción VII, de la Ley de Amparo, mismo que señala lo siguiente:

“Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:

…

VII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en declaración de procedencia y en juicio político, así como en elección, suspensión o remoción de funcionarios en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente;…”

Por otro lado y en relación con el tema que nos ocupa, el artículo 111 de la Constitución Federal en su séptimo párrafo señala lo siguiente:

“Artículo 111.- …

El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.”

En nuestra opinión dicho supuesto no opera de manera inmediata respecto de funcionarios estatales, pues expresamente el párrafo quinto dispone que el único efecto de la determinación de procedencia en contra de dicho funcionario será el que se le dé aviso a la legislatura local para que ésta proceda conforme a sus atribuciones, luego entonces, primeramente se deberá atener a la legislación local para ver qué es lo que procede conforme a la normatividad aplicable, de ahí que es un supuesto que en nuestra opinión sólo aplica a funcionarios federales.

Como se indicó al principio del presente apartado, la Cámara de Diputados determinará si es procedente o no proceder en contra del servidor público de que se trate y éste se encuentra previsto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y que en esencia es el siguiente, con las salvedades para la declaración de procedencia por la comisión de algún delito, a saber:

• La denuncia correspondiente en contra del servidor público debe presentarse ante la Secretaría General de la Cámara de Diputados y ratificarse ante ella dentro de los 3 días naturales siguientes a su presentación.

• Ratificado el escrito de denuncia:

(i).- La Secretaría General de la Cámara de Diputados lo turnará a las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, las que al momento de su instalación designarán a cinco miembros de cada una de ellas para que en unión de sus Presidentes y un Secretario por cada Comisión, integren la Subcomisión de Examen Previo de denuncias de juicios políticos.

(ii).-  Dentro de los tres días naturales siguientes a la ratificación de la denuncia, la Sección Instructora[6] informará al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá, a su elección, comparecer o informar por escrito dentro de los siete días naturales siguientes a la notificación.

• La Subcomisión de Examen Previo procederá, en un plazo no mayor a 30 días hábiles, a determinar si el denunciado se encuentra entre los servidores públicos contra los cuales sea procedente el procedimiento, así como si la denuncia contiene elementos de prueba y que éstos permitan justificar la conducta de que se trate y la probable responsabilidad del denunciado y por tanto, que amerita la incoación del procedimiento. En caso contrario la Subcomisión deberá desechar la denuncia presentada, misma que podrá ser revisada por el pleno de las Comisiones o a solicitud, de cuando menos, el 10% de los diputados integrantes de ambas Comisiones.

Es viable la presentación de pruebas supervenientes y la Subcomisión de Examen Previo podrá volver a analizar la denuncia que ya hubiese desechado por insuficiencia de pruebas.

• En caso de que se determine procedente la denuncia, el expediente será remitido al pleno de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia para efecto de formular la resolución correspondiente y ordenar se turne a la Sección Instructora de la Cámara.

• La Sección Instructora practicará todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho materia de aquella; estableciendo las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado.

• La Sección Instructora abrirá un período de prueba de 30 días naturales dentro del cual recibirá las pruebas que ofrezcan el denunciante y el servidor público, calificando la pertinencia de las mismas o desechando las improcedentes, así como las que la propia Sección estime necesarias. En caso de que al concluir el plazo antes referido no hubiese sido posible recibir las pruebas ofrecidas oportunamente, o es preciso allegarse de otras, la Sección Instructora podrá ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesario.

• Terminada la instrucción del procedimiento, esto es, el desahogo de las pruebas, se pondrá el expediente a la vista del denunciante, por un plazo de tres días naturales, y por otros tantos a la del servidor público y sus defensores, a fin de que tomen los datos que requieran para formular alegatos, que deberán presentar por escrito dentro de los seis días naturales siguientes a la conclusión de los tres días de vista al servidor público y su defensa.

• Transcurrido el plazo para la presentación de alegatos, se hayan o no formulado, la Sección Instructora formulará sus conclusiones en vista de las constancias del procedimiento, esto es, analizará clara y metódicamente la conducta o los hechos imputados y hará las consideraciones jurídicas que procedan para justificar, en su caso, la conclusión o la continuación del procedimiento:

(i).- Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del encausado, las conclusiones de la Sección Instructora terminarán proponiendo que se declare que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de la denuncia, que dio origen al procedimiento.

(ii).- Si de las constancias se desprende la responsabilidad del servidor público, las conclusiones terminarán proponiendo la aprobación de lo siguiente:

• Que está legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia;

• Que se encuentra acreditada la responsabilidad del encausado;

• La sanción que en su caso deba imponerse al servidor público.

• En su caso, que de ser aprobadas las conclusiones, se envíe la declaración correspondiente a la Cámara de Senadores, en concepto de acusación, para los efectos legales respectivos.

• Cualquier circunstancia que hubiere concurrido en los hechos.

• Una vez emitidas las conclusiones, la Sección Instructora las entregará a los secretarios de la Cámara de Diputados para que den cuenta al Presidente de la misma, quien anunciará que dicha Cámara debe reunirse y resolver sobre la imputación, dentro de los tres días naturales siguientes, lo que harán saber los secretarios al denunciante y al servidor público denunciado, para que aquél se presente por sí y éste lo haga personalmente, asistido de su defensor, a fin de que aleguen lo que convenga a sus derechos.

• El día en que los integrantes de la Cámara de Diputados se erigirá en órgano de acusación, previa declaración de su Presidente y la Secretaría dará lectura a las constancias procedimentales o a una síntesis que contenga los puntos sustanciales de éstas, así como a las conclusiones de la Sección Instructora, para posteriormente conceder la palabra al denunciante y en seguida al servidor público o a su defensor, o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos, quienes en su caso podrán replicar.

• Con posterioridad a lo anterior, se procederá a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la Sección Instructora.

Ahora bien, respecto del procedimiento en relación con la declaración de procedencia se aplicará en lo conducente el anteriormente referido, existiendo las siguientes reglas particulares:

• La Sección Instructora practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, así como la subsistencia del fuero constitucional cuya remoción se solicita.

• Si a juicio de la Sección Instructora, la imputación fuese notoriamente improcedente, lo hará saber de inmediato a la Cámara de Diputados, para que ésta resuelva si se continúa o desecha, sin perjuicio de reanudar el procedimiento si posteriormente aparecen motivos que lo justifiquen.

• La Sección deberá rendir su dictamen (conclusiones) en un plazo de sesenta días hábiles, salvo que fuese necesario disponer de más tiempo, a criterio de la Sección.

• Dada cuenta del dictamen correspondiente, el Presidente de la Cámara anunciará a ésta que debe erigirse en Jurado de Procedencia al día siguiente a la fecha en que se hubiese depositado el dictamen, haciéndolo saber al inculpado y a su defensor, así como al denunciante, al querellante o al Ministerio Público, en su caso.

• El día designado, previa declaración al Presidente de la Cámara, ésta conocerá en Asamblea del dictamen que la Sección Instructora le presente.

• En caso de aprobarse el dictamen, el servidor público será inmediatamente separado de su empleo, cargo o comisión y sujeto a la jurisdicción de las autoridades competentes, sin embargo, si el servidor público es local, la declaración de procedencia se remitirá a la Legislatura Local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposición del Ministerio Público Federal o del Órgano Jurisdiccional respectivo.

[1] Párrafo conforme a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de febrero del 2021. Anteriormente señalaba lo siguiente:

Artículo 108.- …

El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.

[2] Artículo 3.

1. Para efectos del Reglamento se utilizan las voces y significados siguientes:

…

XIII. Mayoría absoluta: Es el resultado de la suma de diputadas y diputados o votos que representen, cuando menos, la mitad más uno de los presentes;

[3] Artículo 58.- Son facultades del Congreso:

…

XIX. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito, en los términos del Artículo 152 de esta Constitución.

Asimismo, conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el Artículo 151 de esta Constitución y, en su caso, fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren;

[4] En relación con la expresión “delitos graves del orden común” Felipe Tena Ramirez, en su obra Derecho Constitucional, Editorial Porrúa, México 1996, Trigésima Edición, página 576 señala lo siguiente:

“La expresión ‘delitos graves del orden común’ es ambigua y peligrosa. Rompiendo con todos nuestros precedentes constitucionales, que habían sido en el sentido de especificar limitativamente los delitos de que era responsable el Jefe del Ejecutivo, …. Con ello se abre la puerta para un posible atentado constitucional del Congreso en contra del Presidente. En efecto, si en la ley reglamentaria no se enumeran los delitos graves del orden común por lo que pueda ser acusado dicho funcionario (y la omisión existe en la ley actual) queda a discreción de las Cámaras calificar en cada caso la gravedad de los delitos y con ello está a merced de las mismas la suerte del Jefe del Estado.”

[5] Artículo 44.- Las declaraciones o resoluciones definitivas del Congreso y del Supremo Tribunal de Justicia con arreglo a esta Ley, se comunicarán al Cuerpo Colegiado a que pertenezca el acusado, salvo que fuera miembro del órgano resolutor; y al Ejecutivo para su conocimiento, efectos legales y su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

En lo que se refiere al Gobernador, Diputados locales y Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia a quienes se le hubiere atribuido la comisión de delitos federales, una vez recibidas por el Congreso local las declaratorias que al efecto emitan la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, procederá a declarar si procede la homologación de dichas declaratorias y consecuentemente el retiro de la protección que la propia Constitución del Estado otorga a tales servidores públicos a fin de ser enjuiciados como legalmente hubiere lugar.

[6] La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos señala en su artículo 40, punto 5, señala lo siguiente:

Artículo 40.

…

5. La Comisión Jurisdiccional se integrará por un mínimo de 12 diputados y un máximo de 16, a efecto de que entre ellos se designen a los que habrán de conformar, cuando así se requiera, la sección instructora encargada de las funciones a que se refiere la ley reglamentaria del Título Cuarto de la Constitución en materia de responsabilidades de los servidores públicos.