I.- PROPUESTA.
El pasado 08 de julio de año en curso, las diputadas MARTHA SOLEDAD ÁVILA VENTURA y VALENTINA VALIA BATRES GUADARRAMA, integrantes del Grupo Parlamentario de MORENA en la I Legislatura del Congreso de la Ciudad de México, presentaron la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Código Civil para el Distrito Federal, en materia de arrendamiento para garantizar el dercho a la vivienda frente a la pandemia derivada del Covid-19 y que es la materia del presente análisis.
II.- ETAPAS DEL PROCESO LEGISLATIVO.
Toda vez que se ha iniciado un proceso legislativo de reformas y adiciones a disposiciones del Código Civil local, es menester comenzar el presente análisis, desarrollando las etapas de dicho proceso en forma general, para un mejor entendimiento.
1.- Presentación de iniciativa.
Dentro del Estatuto de Gobierno, reserva el derecho de iniciar leyes y/o decretos a:
a) Los diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
b) El Jefe de Gobierno, del Distrito Federal; y a
c) Los ciudadanos mediante la invitación popular.
La iniciativa es un documento que contiene la motivación y fundamentación de la propuesta de reforma a una ley vigente o bien, una nueva ley, además del texto en el que se propone la redacción de reforma o del cuerpo de la propuesta de ley.
2.- El Pleno.
Se presenta ante el Pleno en su período de sesión ordinaria, ante la Diputación Permanente si es período de receso o bien, a través de la Comisión de Gobierno.
Si se presenta ante el Pleno, el diputado que promueva la iniciativa podrá presentarla haciendo uso de la palabra hasta por 30 minutos. Después de esta presentación, el Presidente de la Mesa Directiva determina el turno a las Comisiones que corresponda de acuerdo a su naturaleza o materia.
3.- Comisiones.
Son 36 Comisiones de análisis y dictamen legislativo, constituidas entre 5 y 9 diputados y organizadas por materias de trabajo. Coordina su trabajo un Presidente quien da entrada formal al texto de la iniciativa.
La Comisión estudia la iniciativa, la analiza y puede realizar mesas, foros y mesas redondas con expertos en los temas tratados en la iniciativa y elabora un dictamen.
4.- Dictamen.
El dictamen deberá ser presentado ante el Pleno en un plazo no mayor de treinta días naturales, a menos que se apruebe una prórroga por el Pleno o por la Diputación Permanente.
Todo dictamen estará compuesto de cuatro partes fundamentales: el preámbulo, los antecedentes, los considerandos y los puntos resolutivos.
Deberá estar debidamente fundado y motivado, las modificaciones que en su caso se hayan realizado y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación.
Deberá firmarse por los miembros de la Comisión.
Si alguno o algunos disienten del dictamen, se hará una anotación en contra junto con la firma respectiva.
Los Diputados podrán formular votos particulares, en sentido positivo o negativo. Se formularán independientemente del punto de vista general y en él se emiten las razones, argumentos y puntos de vista sostenidos de manera personal que desea quede asentado.
Todo dictamen con proyecto de ley o decreto se discutirá primero en lo general y después, en lo particular, cada uno de sus artículos.
Cuando consta de un solo artículo, será discutido una sola vez.
5.- Discusión dictamen.
El Presidente elaborará la lista de oradores, que se dará a conocer al inicio del debate que llevará el siguiente orden:
a).- Intervención de un miembro de la Comisión, fundando y motivando el dictamen, lectura de votos particulares en caso de que existan.
b).- Intervención de los diputados inscritos, el cual se dará de manera alternada en contra y a favor o en pro. Se inicia por el inscrito en contra.
Los Diputados tienen derecho a intervenir para la rectificación de hechos o por alusiones personales, por un tiempo máximo de cinco minutos.
Agotada la lista de oradores y concluidas las intervenciones para la rectificación de hechos o por alusiones personales, el Presidente preguntará a Pleno si el asunto se encuentra suficientemente discutido, si es así, se cerrará el debate y se llamará de inmediato a votación.
6.- Votación.
El Presidente de la mesa directiva preguntará si existen artículos que habrán de reservarse para ser discutidos en lo particular.
Si existen artículos reservados, se apartarán de la votación general del dictamen y se instruirá a la Secretaria para realizar el anuncio para que todos los diputados presentes ocupen su lugar y puedan emitir su voto.
Una vez votado el dictamen en lo general, se procede a la discusión y votación en lo particular.
7.- Aprobación y envío para publicación.
Aprobado un proyecto de Ley o Decreto, se redactará en la forma que hubiere sido aprobado y, el expedirse, será autorizado con las firmas del Presidente y al menos un Secretario de la Asamblea.
Se remite al Jefe de Gobierno para su promulgación y publicación en la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal.
En caso de rechazarse por la Asamblea, no podrán volver a discutirse sino en el siguiente período de sesiones ordinarias.
Tal y como podemos observar, del proceso legislativo, tenemos que la propuesta aún debe seguir un largo camino en el cual, puede desecharse o aprobarse parcial o totalmente o con diversas modificaciones.
III.- EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
Dentro de la exposición de motivos, por parte de las Diputadas, sustentan su propuesta, en la crisis sanitaria con motivo del Covid-19, argumentan que ello no sólo afecta la salud de las personas, sino también repercute en las cuestiones económicas, por la pérdida de empleo, reducción de salario, la poca actividad comercial y el confinamiento, provocando consecuencias negativas en materia de vivienda que es un Derecho Humano, donde muchas familias arriendan, de modo que se debe legislar para equilibrar lo anterior, incluso señalan que en Argentina se aprobó la Ley 27551.
En mérito de lo anterior se indica, que se debe proteger a los grupos vulnerables, brindando una vivienda asequible ante la emergencia sanitaria, de modo que la iniciativa refiere, cuenta como propuesta novedosa la renegociación del pago del alquiler, y los mecanismos alternativos de solución de controversias.
IV.- PROPUESTA DE ARTÍCULOS PARA REFORMAR O ADICIONAR.
Como consecuencia de lo expuesto, proponen la Reforma al artículo 2398, párrafo segundo, y la adición de un párrafo segundo, recorriéndose los subsecuentes en su orden al artículo 2398, los párrafos segundo y tercero al artículo 2406, y los artículos 2406 Bis, 2425 Bis y 2431 Bis, todos al Código Civil para el Distrito Federal.
V.- ANÁLISIS.
1.- Primeramente nos referiremos a los argumentos de la Exposición de Motivos, cuyo objetivo es loable, destacando lo siguiente:
a).– Resulta contradictorio que las Diputadas, refieran la existencia de pérdidas de empleos, que la economía se verá gravemente afectada cuando el Presidente de la República, del mismo Grupo Parlamentario, refiere lo contrario; es decir, que se generarán dos millones de empleos, que la economía se encuentra estable y que la pandemia ha sido controlada.
b).- Consideramos cómo se verá más adelante, que la iniciativa de ley, va más allá del objetivo por el cual se está proponiendo, dado que se está colocando en una situación de desigualdad e inequidad a los arrendadores.
c).- Se debe tener claro que de aprobarse la iniciativa, ésta solo podrá ser aplicable para los arrendamientos celebrados con posterioridad a su entrada en vigor, en atención a que el artículo 14 Constitucional prohíbe la aplicación de leyes de manera retroactiva, en caso contrario indudablemente dicha propuesta será Inconstitucional.
d).- No se contempla, ni especifica condiciones de protección especiales para los arrendadores que sean personas de la tercera edad, jubilados, mujeres solteras, viudas, toda vez que, es muy común que estos grupos de personas arrienden sus viviendas.
e).- La referencia de la Ley 27551 en Argentina, habiendo revisado su texto, si bien contempla algunas situaciones similares a la propuesta de iniciativa, como son la vigencia del arrendamiento, el depósito, la propuesta como señalamos en el inciso b) que antecede, va más allá de su objetivo.
2.- Ahora nos referiremos y expresaremos nuestra crítica a cada uno de los artículos, en donde se encuentra subrayado y con negrillas la propuesta de modificación o adición.
“Artículo 2398.- El arrendamiento es un contrato mediante el cual las partes contratantes se obligan recíprocamente, una, a conceder el uso o goce temporal de una cosa, y la otra, a pagar por ese uso o goce un precio cierto, aun cuando las partes le dieren, ya sea de manera oral o escrita, una denominación o nombre diferentes.
El arrendamiento de vivienda es un contrato mediante el cual se coadyuva al cumplimiento del derecho humano a la vivienda de la parte arrendataria a cambio de un precio cierto a favor de la parte arrendadora.
El arrendamiento de vivienda no podrá ser menor a tres años, salvo por disposición expresa de la parte arrendataria.”
La primera parte, si bien nos parece acertada, pues para el caso de que exista una denominación diferente cuando el objeto de un contrato es el uso y goce temporal de una cosa, a cambio de un precio, es claro que nos encontramos en presencia de un contrato de arrendamiento, donde el Código Civil para el Distrito Federal establece en los artículos 1851 al 1857, que corresponde al capítulo de “Interpretación” de los Contratos que cuando existen cláusulas que aparentemente establecen una situación determinada, pero en realidad se refieren a otra muy distinta, resulta necesario para desentrañar la verdadera intención de los contratantes, considerar, además del sentido que resulte del análisis conjunto de las cláusulas, la naturaleza y el objeto del consenso de voluntades al celebrar el acto jurídico, pues ello proporcionará mayor claridad sobre la finalidad del acuerdo, y por consecuencia de la forma en que los interesados se propusieron contratar como lo dispone el criterio, cuyo rubro es: “CONTRATOS. PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DE LOS CONTRATANTES ES NECESARIO ANALIZAR CONJUNTAMENTE EL SENTIDO DE SUS CLÁUSULAS, LA NATURALEZA Y EL OBJETO DEL CONSENSO DE VOLUNTADES AL CELEBRAR EL ACTO JURÍDICO”.
Asimismo, se considera aplicable al caso lo dispuesto por el artículo 1858 del Código Civil para el Distrito Federal, localizado también en el apartado de la “Interpretación”, donde se establece que “Los contratos que no están especialmente reglamentados en este Código, se regirán por las reglas generales de los contratos; por las estipulaciones de las partes, y en lo que fueron omisas, por las disposiciones del contrato con el que tengan más analogía, de los reglamentados en este ordenamiento”; por tanto, si un contrato se le ha denominado con otro nombre, se regirán por las reglas generales de los contratos, por las estipulaciones de las partes y, en lo que fueren omisas, por las disposiciones del contrato con el que guarden más analogía de los reglamentados; siendo éste sin lugar a dudas, cuando el objeto es el uso y goce temporal de una cosa, a cambio de un precio, el de arrendamiento, pues esa fue la intención de las partes contratantes.
En cuanto al segundo apartado, consistente en que la vivienda es un Derecho Humano, la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José), de la cual México forma parte, en su artículo 21 ya contempla a la propiedad privada como un Derecho Humano, con independencia de ello, cualquier derecho protegido por nuestra Constitución como es la vivienda, se traduce en un Derecho Humano.
Y por lo que respecta al último apartado, como todos sabemos, en tratándose de contratos de arrendamiento, el arrendador es quien establece las condiciones para el arrendamiento, de tal suerte que si las mismas no le satisfacen, no celebrará el contrato de arrendamiento, situación por la cual, en la práctica lo único que bastará es señalar que existió una renuncia expresa a la vigencia del contrato, que generalmente se fija de un año. A mayor abundamiento, la propuesta pasa por alto que la vivienda, objeto de arrendamiento en la mayoría de los casos, es propiedad del arrendador, luego entonces, se le estaría limitando inconstitucionalmente su propiedad, al sujetarla a un período de vigencia.
“Artículo 2406.- …
Tratándose de arrendamiento de vivienda, la omisión del contrato escrito impedirá la procedencia del juicio de desocupación, aún por incumplimiento del pago de la renta.
De igual manera, el arrendador perderá su derecho a conservar el depósito en caso de recisión anticipada del contrato por parte del arrendatario, o de una cantidad equivalente al mismo en caso del término temporal del mismo.”
Dentro del Código Procesal Civil, en sus artículos 193 al 200, se contempla un procedimiento denominado medios preparatorios a juicio en el cual, entre otras cosas y como su nombre lo indica, las partes pueden para el caso de no contar con un contrato de arrendamiento por escrito, preparar un juicio a efecto de justificar la existencia de un contrato y las cláusulas esenciales del mismo, para que una vez agotados los medios preparatorios, en un segundo procedimiento puedan instar la controversia de arrendamiento, de tal suerte que de no contar con el contrato escrito, se puede válidamente preparar el juicio y posteriormente instaurarlo, luego entonces, la ley permite dicho procedimiento, aún sin contar con contrato escrito, amén que lo anterior estaría coartando el ejercicio de un derecho constitucional, como es el acceso e impartición de justicia.
En cuanto al segundo párrafo, el depósito dentro de un contrato de arrendamiento es para garantizar los pagos de servicios o rentas adeudas, por lo que el establecer la pérdida de dicho depósito, atenta el principio de Pacta Sund Servanda (lo pactado obliga), en este orden de ideas, se estaría vedando un derecho del arrendador, para garantizar las obligaciones del arrendatario, sin sustento alguno.
Inclusive, se aprecia mal enfocado el proyecto de reforma, toda vez que considera erróneamente que el arrendador tiene un derecho implícito de retención del depósito otorgado, por la actualización de la rescisión contractual anticipada solicitada por el arrendatario; situación que no acontece conforme a la misma legislación, puesto que, como se ha señalado anteriormente, el depósito se otorga con la finalidad de garantizar pagos pendientes devengados por el arrendatario relacionados con el inmueble o de realizar las reparaciones necesarias para restituir al inmueble las condiciones en que fue entregado al inicio de la vigencia del contrato.
“Artículo 2406 BIS.- En caso de ausencia de contrato escrito en materia de arrendamiento de vivienda, se considerará, para todos los efectos legales, que las partes acordaron una relación arrendataria, cuando se acredite la existencia de una ocupación consentida en inmueble propio por parte de un tercero, a cambio de un pago cierto.
Para el caso de controversias de arrendamiento derivadas de las circunstancias que menciona este artículo, bastará la protesta de decir verdad para ejercer acción por alguna violación a las cláusulas esenciales del contrato de arrendamiento de vivienda, sin detrimento que las partes deban acreditar sus dichos durante el juicio, y sin menoscabo de lo establecido en el artículo 2406.
Dada la íntima relación con los argumentos vertidos al referirnos a las reformas del artículo 2406, replicamos los mismos en este apartado.
“Artículo 2425 BIS.- El arrendatario de vivienda tiene derecho:
I. A que no se le exija más de un mes de anticipo para el arriendo del inmueble;
II. A que no se le solicite fianza o algún tipo de propiedad inmueble como garantía;
III. No ser víctimas de desocupaciones arbitrarias, ilegales y/o forzosas;
IV. En caso de desocupaciones ordenadas judicialmente, deberá notificarse de la diligencia con una anticipación de dos meses contados a partir de la fecha de notificación;
V. En caso de personas con discapacidad, mujeres víctimas de violencia, embarazadas, personas indígenas, inmigrantes, personas en asentamientos informales, niñas, niños, y otros grupos que así lo requieran, a que no se realice ninguna desocupación sin la presencia de personal que brinde la asistencia psicosocial o de cualquier otro carácter, pertenecientes a las instituciones encargadas de atender su situación particular;
VI. En caso de desocupaciones ordenadas judicialmente, a acceder, en caso de no contar con otras alternativas de vivienda adecuada, a refugios temporales adecuados y a solicitar a las autoridades correspondientes, su incorporación a los programas de vivienda, así como a todas las medidas disponibles para evitar una situación de calle; y
VII. A acceder a los mecanismos de solución de controversia en casos fortuitos que requieran un replanteamiento de las condiciones del contrato, de conformidad con lo establecido en la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal.”
Derivado del contenido de este artículo, donde se establecen una serie de derechos para el arrendatario, que como lo adelantábamos, resultan desproporcionales e inequitativos, con independencia de lo anterior, es plenamente válido pactar en el contrato de arrendamiento, la renuncia expresa del arrendatario a dichos derechos, y con ello superar este artículo.
Ahora si bien, lo referido en el párrafo anterior, es la forma de superar la propuesta de iniciativa, pero lo relevante es que, los derechos establecidos en favor del arrendatario, atentan la igualdad entre las partes en tratándose de contratos, de modo alguno son sustento de la exposición de motivos por el cual se proponen reformas y adiciones al Código Civil del Distrito Federal para aminorar la pandemia por Covid-19, por el contrario resultan un despropósito, atentan en contra de la propiedad privada, al imponer a la propiedad y en consecuencia al arrendador diversas restricciones.
En igual sentido, el contenido del referido artículo resulta redundante en las prerrogativas que concede a los arrendatarios en su fracción III, al señalar que tienen derecho a no ser víctimas de desocupaciones arbitrarias, ilegales y/o forzosas, con relación a los derechos tutelados por nuestra Carta Magna y que son materia del juicio de garantías.
Por último se destaca que lo “novedoso” de la reforma que se plantea, como mecanismo de solución de controversias, ya existe y se puede acceder sin necesidad de la reforma propuesta.
“Artículo 2431 BIS.- De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1796 de este Código, en caso de emergencia nacional, desastres naturales, declaratorias de emergencia ambiental, natural o sanitaria, así como cualquier otra situación de fuerza mayor que paralice las actividades económicas e impida al arrendatario el cumplimiento del contrato, podrá solicitar al arrendador la renegociación transitoria o definitiva de las condiciones del contrato de arrendamiento.
Para efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, podrá recurrirse a los mecanismos previstos en la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal.
El artículo, aún cuando en principio sería el único artículo que aportaría en beneficio del arrendatario por la existencia del Covid-19, las legisladoras desconocen que dicha situación ya se encuentra reglada en el artículo 1796 BIS, en relación con el 1796 segundo párrafo, ambos del Código Civil para el Distrito Federal, que son del tenor siguiente:
“Artículo 1,796.- …
…Salvo aquellos contratos que aparezcan celebrados con carácter aleatorio, cuando en los contratos sujetos a plazo, condición o de tracto sucesivo, surjan en el intervalo acontecimientos extraordinarios de carácter nacional que no fuesen posibles de prever y que generen que las obligaciones de una de las partes sean más onerosas, dicha parte podrá intentar la acción tendiente a recuperar el equilibrio entre las obligaciones conforme al procedimiento señalado en el siguiente artículo.
Artículo 1,796 BIS.- En el supuesto del segundo párrafo del artículo anterior, se tiene derecho de pedir la modificación del contrato. La solicitud debe hacerse dentro de los treinta días siguientes a los acontecimientos extraordinarios y debe indicar los motivos sobre los que está fundada.
La solicitud de modificación no confiere, por sí misma, al solicitante el derecho de suspender el cumplimiento del contrato.
En caso de falta de acuerdo entre las partes dentro de un término de treinta días a partir de la recepción de la solicitud, el solicitante tiene derecho a dirigirse al juez para que dirima la controversia. Dicha acción deberá presentarse dentro de los treinta días siguientes.
Si se determina la procedencia de la acción por ocurrir los acontecimientos a que se refiere el artículo anterior, la parte demandada podrá escoger entre:
I) La modificación de las obligaciones con el fin de restablecer el equilibrio original del contrato según lo determine el juez,
II) La resolución del contrato en los términos del siguiente artículo.”
Luego entonces, no tiene razón de ser la propuesta de adición de este artículo, pues como se aprecia ya se contempla la posibilidad de modificar las condiciones de un contrato, en casos de acontecimientos extraordinarios de carácter nacional, como es el que nos ocupa.
De modo que, la segunda propuesta “novedosa” planteada nada tiene de ello, pues como se ha señalado ya existe la posibilidad de modificación de condiciones de los contratos en acontecimientos extraordinarios.
CONCLUSIÓN.
La propuesta de Reforma y Adición de artículos del Código Civil para el Distrito Federal, en materia de Arrendamiento, resulta Inconstitucional al afectar la propiedad privada al imponer restricciones, asimismo resulta total y absolutamente inequitativa, desigual y desproporcional en perjuicio del arrendador, y carece de novedoso como se propuso en la exposición de motivos, en cuanto a que la iniciativa propone la renegociación del pago del alquiler y los mecanismos alternativos de solución de controversias, lo cual como se ha señalado ya existe.
Definitivamente, si el objetivo de la reforma es mitigar las consecuencias negativas en materia de vivienda para muchas familias y personas que arriendan una vivienda en la Ciudad de México, por consecuencia de la causa de fuerza mayor ocasionada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19), se encuentra errado el diagnóstico si se enfoca en limitar las prerrogativas a los arrendadores y a su disposición sobre la propiedad privada.
En ese sentido, cualquier proyecto de reforma o decreto ley que se pretenda implementar para reducir el impacto ocasionado por la contingencia generada, debe enfocarse desde una perspectiva global y no únicamente limitar a un sector en particular, para favorecer al otro. Para tal finalidad, es claramente necesaria una reforma integral, que considere toda la cadena productiva, desde su origen hasta el último de los eslabones, considerando la economía como un todo.
Resulta necesario puntualizar que el proyecto de reforma además de inconstitucional, ambiguo y redundante, resulta desproporcionado y parcial, puesto que, por ejemplo, no hace mención alguna para personas o familias, cuyo único ingreso pudiera ser el arrendamiento de un inmueble para habitación.
Es por lo anterior que resulta necesario acudir al origen de la problemática a efecto de aportar una posible solución al problema. Evidentemente la raíz de la reforma propuesta es la falta de ingresos en un núcleo familiar ocasionada por la contingencia sanitaria, sin embargo, esa cuestión medular pasa desapercibida en la propuesta. Si bien el Código Civil no es la norma donde debiera verse reflejada una reforma en tal sentido, es importante que se presente como un paquete de reformas en distintas leyes, incluyendo beneficios para contribuyentes, beneficios en el pagos de derechos por servicios proporcionados por el Estado, incentivos a empresas que mantengan su planta laboral, asistencia social complementaria, etc.
