LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

La Auditoría Superior de la Federación es la Entidad Fiscalizadora Superior de México cuya función principal es llevar a cabo la fiscalización superior de la Cuenta Pública, en su carácter de órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a fin de prevenir prácticas irregulares y contribuir así al fortalecimiento del buen gobierno y el estado de derecho.

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN.

I.- ORIGEN.

La Auditoría Superior de la Federación fue creada con la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 1999, en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda.

Actualmente se encuentra regulada fundamentalmente por los artículos 74 fracciones II, VI y el 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como su ley reglamentaria contenida en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

II.- OBJETO.

La Auditoría Superior de la Federación, conocida también por sus siglas (ASF), es la Entidad Fiscalizadora Superior, órgano público y técnico especializado de la Cámara de Diputados encargado de fiscalizar, esto es examinar las actividades económicas-financieras públicas del estado, vigila la Cuenta Pública, que es el documento elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el cual se presenta el gasto real del Gobierno Federal una vez finalizado el año.

Así se encuentra establecido su objeto dentro del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus primeros cuatro párrafos al establecer lo siguiente:

Artículo 79. La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

La Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública.

Asimismo, por lo que corresponde a los trabajos de planeación de las auditorías, la Auditoría Superior de la Federación podrá solicitar información del ejercicio en curso, respecto de procesos concluidos…”

Tenemos pues, que la Auditoría Superior de la Federación cuenta con autonomía técnica y de gestión, es un fiscalizador (auditor) de la Cuenta Pública, la cual podemos encontrar digitalmente para su revisión, correspondiendo a la ASF realizar un análisis para conocer el destino del erario público.

Un sinónimo de fiscalizar es el auditar, palabra muy común en el sector privado. Así tenemos que la máxima autoridad y encargada de realizar estas auditorías a los fondos públicos lo es la Auditoría Superior de la Federación.

Por tanto la Auditoría Superior de la Federación fiscaliza los recursos públicos para prevenir prácticas irregulares y contribuir así al fortalecimiento del buen gobierno y el estado de derecho.

La Cámara de Diputados, a través de su Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación es la instancia encargada de evaluar el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación respecto al cumplimiento de su mandato, atribuciones y ejecución de las auditorías.

III.- FUNCIONES.

La Auditoría Superior de la Federación tiene a su cargo, fundamentalmente, lo siguiente:

a).- Fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la Ley.

b).- Fiscalizar directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.

c).- Fiscalizar, en coordinación con las entidades locales de fiscalización o de manera directa, las participaciones federales. En el caso de los Estados y los Municipios cuyos empréstitos cuenten con la garantía de la Federación, fiscalizar el destino y ejercicio de los recursos correspondientes que hayan realizado los gobiernos locales.

d).- Fiscalizar los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, fondos y mandatos, públicos o privados, o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.

e).- Podrá solicitar y revisar, de manera casuística y concreta, información de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión, sin que por este motivo se entienda abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, exclusivamente cuando el programa, proyecto o la erogación, contenidos en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales o se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas federales. Las observaciones y recomendaciones que, respectivamente, la Auditoría Superior de la Federación emita, sólo podrán referirse al ejercicio de los recursos públicos de la Cuenta Pública en revisión.

f).- Derivado de denuncias, la Auditoría Superior de la Federación, previa autorización de su titular, podrá revisar durante el ejercicio fiscal en curso a las entidades fiscalizadas, así como respecto de ejercicios anteriores. Las entidades fiscalizadas proporcionarán la información que se solicite para la revisión, en los plazos y términos señalados por la Ley y, en caso de incumplimiento, serán aplicables las sanciones previstas en la misma. La Auditoría Superior de la Federación rendirá un informe específico a la Cámara de Diputados y, en su caso, promoverá las acciones que correspondan ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción o las autoridades competentes.

g).- Entregar a la Cámara de Diputados, el último día hábil de los meses de junio y octubre, así como el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública, los informes individuales de auditoría que concluya durante el periodo respectivo. Asimismo, en esta última fecha, entregar el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el cual se someterá a la consideración del Pleno de dicha Cámara. El Informe General Ejecutivo y los informes individuales serán de carácter público y tendrán el contenido que determine la ley; estos últimos incluirán como mínimo el dictamen de su revisión, un apartado específico con las observaciones de la Auditoría Superior de la Federación, así como las justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades fiscalizadas hayan presentado sobre las mismas.

Previo a la presentación del Informe General Ejecutivo y de los informes individuales de auditoría, se darán a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados de su revisión, a efecto de que éstas presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan, las cuales deberán ser valoradas por la Auditoría Superior de la Federación para la elaboración de los informes individuales de auditoría.

El titular de la Auditoría Superior de la Federación enviará a las entidades fiscalizadas los informes individuales de auditoría que les corresponda, a más tardar a los 10 días hábiles posteriores a que haya sido entregado el informe individual de auditoría respectivo a la Cámara de Diputados, mismos que contendrán las recomendaciones y acciones que correspondan para que, en un plazo de hasta 30 días hábiles, presenten la información y realicen las consideraciones que estimen pertinentes; en caso de no hacerlo se harán acreedores a las sanciones establecidas en Ley. Lo anterior, no aplicará a las promociones de responsabilidades ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, las cuales se sujetarán a los procedimientos y términos que establezca la Ley.

La Auditoría Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, en caso de no hacerlo, se tendrán por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas.

h).- La Auditoría Superior de la Federación deberá entregar a la Cámara de Diputados, los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, un informe sobre la situación que guardan las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, correspondientes a cada uno de los informes individuales de auditoría que haya presentado. En dicho informe, el cual tendrá carácter público, la Auditoría incluirá los montos efectivamente resarcidos a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, como consecuencia de sus acciones de fiscalización, las denuncias penales presentadas y los procedimientos iniciados ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

i).- Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos; y

j).- Derivado de sus investigaciones, promover las responsabilidades que sean procedentes ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, para la imposición de las sanciones que correspondan a los servidores públicos federales y, en su caso a los servidores públicos de los estados, municipios, del Distrito Federal hoy Ciudad de México y sus demarcaciones territoriales, y a los particulares.

IV.- FACULTADES EN CASO DE INOBSERVANCIA.

Como consecuencia del ejercicio de sus funciones, determinará en la conclusión de sus auditorías el cumplimiento o no del ejercicio de los recursos públicos de tal suerte que como consecuencia de ello, emitirá sugerencias u observaciones a efecto de ser solventadas y para el caso de existir un daño al erario, los entes estarán obligados a reintegrarlos, por lo cual en caso de que no se atiendan las observaciones o no sea reintegrada la afectación patrimonial, la Auditoría Superior de la Federación, podrá:

a).- Realizar una Solicitud de Aclaración, a efecto de que presenten información adicional para atender las observaciones que se hayan realizado.

b).- Efectuar un Pliego de Observaciones en que señale la afectación al erario público para su reintegro.

c).- Informar a la autoridad competente de la existencia de un incumplimiento de índole fiscal.

d).- Promover acción de responsabilidad ante instancias internas de control, la existencia de anomalías.

e).- Presentar denuncias penales por posibles ilícitos.

 V.- ESTRUCTURA.

Al frente de la Auditoría Superior de la Federación, habrá un titular designado por la Cámara de Diputados por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. El titular de la ASF puede ser reelecto por una sola vez y podrá ser removido por la Cámara con la misma votación requerida para su nombramiento, por causas graves a las cuales se refiere la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y durará en su encargo ocho años.

Para ser titular de la Auditoría Superior de la Federación, se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los que señale la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Durante el ejercicio de su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

Los Poderes de la Unión, las entidades federativas y las demás entidades fiscalizadas facilitarán el auxilio que requiera la Auditoría Superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones y, en caso de no hacerlo, se harán acreedores a las sanciones que establezca la Ley. Asimismo, los servidores públicos federales y locales, así como cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso, mandato o fondo, o cualquier otra figura jurídica, que reciban o ejerzan recursos públicos federales, deberán proporcionar la información y documentación que solicite la Auditoría Superior de la Federación, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. En caso de no proporcionar la información, los responsables serán sancionados en los términos que establezca la Ley.

El Poder Ejecutivo Federal aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo.

Para el desahogo de sus funciones, la ASF cuenta con la siguiente estructura:

a).- Auditoría Especial del Gasto Federalizado.

b).- Auditoría Especial de Desempeño.

c).- Auditoría Especial de Seguimiento, Informes e Investigación.

d).- Auditoría Especial de Cumplimiento Financiero.

e).- Unidad de Asuntos Jurídicos.

f).- Unidad General de Administración.

g).- Unidad de Homologación Legislativa, Planeación, Transparencia y Sistemas.

h).- Unidad de Enlace Legislativo y Relaciones Institucionales.

i).- Unidad Técnica de la Auditoría Superior de la Federación.

j).- Auditoría Interna y de Evaluación de la Gestión.

k).- Instituto de Capacitación y Desarrollo en Fiscalización Superior.

VI.- INTERNACIONAL.

La Auditoría Superior de la Federación es miembro de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI por sus siglas en inglés) organización intergubernamental que agrupa a las instituciones de auditorías supremas y la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental, A.C. (ASOFIS).

De modo que, con ello la Auditoría Superior de la Federación se encuentra en interacción con instituciones homólogas a nivel internacional, a efecto de obtener un intercambio de experiencias y comparto del conocimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, fundamentalmente sobre las prácticas y métodos de auditorías.

VII.- JURISPRUDENCIA.

Registro digital: 2021196

Instancia: Segunda Sala

Décima Época

Materias(s): Constitucional, Administrativa

Tesis: 2a. LXXVI/2019 (10a.)

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 73, Diciembre de 2019, Tomo I, página 565

Tipo: Aislada

                                 “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. TIENE FACULTADES PARA REQUERIR INFORMACIÓN DE CUALQUIER PERSONA FÍSICA O MORAL A FIN DE INVESTIGAR EL USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS.  Acorde con los artículos 74, 79 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el citado órgano de fiscalización tiene atribuciones para verificar que los recursos públicos sean usados conforme a lo previsto en los programas y presupuesto correspondientes y, para ello, puede requerir información de cualquier persona física o moral que tenga relación con esos recursos, a fin de dilucidar si existe o no una irregularidad, un mal manejo o, en su caso, la comisión de alguna conducta ilícita. No obstante, la facultad del ente fiscalizador para requerir información no es genérica e ilimitada, pues debe cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 16 constitucional, por lo que el requerimiento correspondiente debe estar fundado y motivado y debe circunscribirse a la información de la cuenta pública que esté revisando y a los hechos que esté investigando, en relación con actos y contratos en los que participó el particular relacionado con los recursos públicos fiscalizados.

Amparo en revisión 467/2019. Concesionaria en Infraestructura Penitenciaria de Michoacán, S.A. de C.V. 2 de octubre de 2019. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I., Yasmín Esquivel Mossa y Javier Laynez Potisek. Ponente: José Fernando Franco González Salas; en su ausencia hizo suyo el asunto Yasmín Esquivel Mossa. Secretaria: Jocelyn Montserrat Mendizábal Ferreyro.

Amparo en revisión 414/2019. Rotoplas, S.A. de C.V. 9 de octubre de 2019. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Javier Laynez Potisek. Ponente: Yasmín Esquivel Mossa. Secretaria: Zara Gabriela Martínez Peralta.

Amparo en revisión 560/2019. Desarrollo y Operación de Infraestructura Hospitalaria de Ixtapaluca, S.A.P. de I. de C.V. 6 de noviembre de 2019. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Javier Laynez Potisek. Ponente: Javier Laynez Potisek. Secretaria: Érika Yazmín Zárate Villa.

Amparo en revisión 329/2019. Desarrolladora y Operadora de Infraestructura de Oaxaca, S.A.P. de I. de C.V. 13 de noviembre de 2019. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Javier Laynez Potisek. Ponente: Yasmín Esquivel Mossa. Secretaria: Yaremy Patricia Penagos Ruiz.

Esta tesis se publicó el viernes 06 de diciembre de 2019 a las 10:18 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

Registro digital: 2022404

Instancia: Segunda Sala

Décima Época

Materias(s): Administrativa

Tesis: 2a. XLVII/2020 (10a.)

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 80, Noviembre de 2020, Tomo II, página 1137

Tipo: Aislada

                                 “INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES (INFONAVIT). ATENDIENDO A SU NATURALEZA JURÍDICA, ASÍ COMO A LA DE LOS RECURSOS QUE ADMINISTRA, SÍ PUEDE SER AUDITADO O FISCALIZADO POR LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN (ASF) DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN.

Hechos: Mediante amparo indirecto y su revisión se cuestionó la regularidad constitucional de los numerales 297 y 298 del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero de 2019, que establecen dos auditorías al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), aduciéndose básicamente que no recibe recursos públicos sino privados, y que no forma parte de la Administración Pública Federal, sino que constituye un organismo constitucional autónomo.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el Infonavit sí puede ser auditado o fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, atendiendo tanto a su naturaleza jurídica como a la de los recursos que administra.

Justificación: El Infonavit es un organismo descentralizado no sectorizado sui géneris, que respecto a su estructura se rige por su propia ley, y en cuanto a su funcionamiento, operación, desarrollo y control está sujeto a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales; además, su finalidad constitucional es establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a los trabajadores un crédito barato y suficiente para que adquieran una vivienda digna, por lo que su finalidad es considerada como de utilidad social. Por tanto, aunque cuente con un sistema de auditoría interno como otras dependencias (lo que se conoce como gobierno corporativo), así como un control a cargo del Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, no por ello queda excluido de ser auditado o fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, cuyas facultades no están limitadas a los recursos que integran la Hacienda Pública Federal, sino que también comprenden el patrimonio de los entes públicos federales, entre ellos, los organismos descentralizados, y, precisamente por tener un origen y una finalidad constitucional pero, además, atendiendo a la naturaleza de los recursos que administra. De ahí que es factible que al Infonavit se le revise: a) el cumplimiento de los programas federales y el debido ejercicio de su patrimonio; y, b) si el numerario que percibe por las aportaciones de seguridad social se integra debidamente a las subcuentas de vivienda, esto es, que se hacen los depósitos que corresponden. Consecuentemente, la existencia de los controles referidos no excluye auditorías de un ente externo, como la Auditoría Superior de la Federación, siempre y cuando cuente con facultades para ello, las que en todo caso serán complementarias, pero de ninguna forma excluyentes, por lo cual, deberá tener en cuenta el régimen interno establecido en la Ley de dicho Instituto, esto es, lo referente a su sistema de auditorías interna y externa, así como la diversa prevista en el artículo 66 de tal ordenamiento.

Amparo en revisión 157/2020. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. 9 de septiembre de 2020. Mayoría de tres votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales y Yasmín Esquivel Mossa; el Ministro Aguilar Morales expresó que vota con consideraciones adicionales, por lo que formulará voto concurrente. Disidentes: José Fernando Franco González Salas, quien manifestó que formularía voto particular, y Javier Laynez Potisek. Ponente: Yasmín Esquivel Mossa. Secretario: Juvenal Carbajal Díaz.

Esta tesis se publicó el viernes 13 de noviembre de 2020 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

VIII.- CONCLUSIONES.

Resulta de suma importancia el control sobre las finanzas públicas, de manera que así como existen mecanismos de control y recaudación de los tributos, deben existir mecanismos de control y fiscalización para el estado sobre la administración de dichos productos.

Por ende, la creación de mecanismos de control y fiscalización de los recursos del estado son de extrema necesidad y utilidad, a efecto de combatir por una parte la corrupción y por otra velar por que los recursos sean debidamente empleados, ello a través de un órgano independiente y autónomo, que en todo estado democrático debe existir, de ahí que su existencia debe ser primordial.

La Auditoría Superior de la Federación, fue creada para apoyar a la Cámara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales relativas a la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con el propósito de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si ésta se ajustó o no a la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados es además la que vigila a la ASF, así como la que nombra y revoca a su titular, de modo que la ASF debe actuar con neutralidad al margen de intereses partidistas.

Por último, los requisitos fundamentales de un sistema integral de rendición de cuentas deben estar sustentados en la apertura de la información, en el respeto a las leyes y en las sanciones a las conductas indebidas.

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