ÍNDICE
1.- Introducción.
2.- ¿Qué es la Responsabilidad Civil?
2.1. Responsabilidad Contractual.
2.2. Responsabilidad Extracontractual.
2.2.1. Tipos de Responsabilidad Extracontractual.
2.2.2. Responsabilidad Extracontractual por el uso de mecanismos.
3.- Daños y Perjuicios (materiales).
4.- Daño Moral (inmateriales).
5.- Responsabilidad Civil de los Servidores Públicos.
5.1. Regulación Constitucional.
5.2. Responsabilidad Objetiva y Directa.
5.2.1. La naturaleza de la responsabilidad civil objetiva.
5.3. Diferencia entre Responsabilidad Objetiva y Subjetiva.
6.- Objeto de la Responsabilidad Civil.
7.- Fin de la Responsabilidad Civil.
8.- Elementos constitutivos de la Responsabilidad Civil.
9.- Ley de Responsabilidad Patrimonial de la Ciudad de México.
10.- Corte Interamericana de Derechos Humanos.
11.- Dictamen Pericial.
12.- Conclusiones.
1.- Introducción.
Como es de dominio público, el pasado tres de mayo de dos mil veintiuno a las veintidós horas con veinticinco minutos, se desplomó una estructura del tramo elevado de la Línea 12 del Metro de la Ciudad de México, entre las estaciones Olivo y Tezonco, sobre la avenida Tláhuac.
El desplome ocasionó que dos vagones que transportaban a decenas de usuarios, cayeran sobre la vialidad y encima de un automóvil en el que viajaban dos personas, ocasionando la muerte de veintiséis personas, alrededor de ochenta lesionados, y cien personas con cuidados ambulatorios.
Como era de esperarse, dicha tragedia trajo una enorme indignación social, la necesidad general de que se haga justicia y los responsables por las negligencias ocasionadas respondan por los daños ocasionados, de tal suerte que a continuación se analizará la Responsabilidad Civil enfocada a los Servidores Públicos.
2.- ¿Qué es la Responsabilidad Civil?
La responsabilidad civil no es otra cosa que la obligación de resarcir, la cual surge como consecuencia del daño provocado por un incumplimiento contractual (responsabilidad contractual) o de reparar el daño que ha causado a otro con el que no existía un vínculo previo (responsabilidad extracontractual), habitualmente mediante el pago de una indemnización.
Asimismo, adelantamos que dicho daño puede ser de tipo material (Daños y Perjuicios) como inmaterial o intangible (Daño Moral) sobre lo cual más adelante se ahondará.
El jurista Luis Díez-Picazo y Ponce de León define la responsabilidad como “la sujeción de una persona que vulnera un deber de conducta impuesto en interés de otro sujeto a la obligación de reparar el daño producido”. [1] Aunque la persona que responde suele ser la causante del daño, es posible que se haga responsable a una persona distinta del autor del daño, caso en el que se habla de una responsabilidad por hechos ajenos, [2] como ocurre, por ejemplo, cuando el propietario de un autobús de transporte o camión de entrega de productos responde de los daños causados por el conductor.
Su fundamento jurídico lo encontramos en el artículo 1910 del Código Civil para el Distrito Federal aplicable para la Ciudad de México, que dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 1910.- El que obrando ilícitamente o contra las buenas costumbres cause daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño se produjo como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la víctima.”
De su contenido se desprende que existe una excluyente de responsabilidad la cual se da cuando el daño ocasionado fue generado por el mismo afectado, en ese caso no existe obligación a ninguna indemnización.
2.1.- Responsabilidad Contractual.
Es el conjunto de consecuencias jurídicas que la ley le asigna a las obligaciones derivadas de un contrato, lo que significa que ante la existencia de una relación contractual y con motivo de un incumplimiento a una obligación asumida se deberán indemnizar los Daños y Perjuicios ocasionados.
2.2.- Responsabilidad Extracontractual.
Por su parte en este tipo de responsabilidad, no existe un vínculo previo, sin embargo existe la obligación de resarcir el daño ocasionado, por la violación a la ley.
Este tipo de responsabilidad la puede generar la misma persona, por medio de otra persona de la que responde o bien por una cosa de su propiedad o que posee y causa daño a otra de la cual no tiene un vinculo obligatorio anterior y relacionado con el daño producido, que se traducirá en el pago de los Daños y Perjuicios y en algunos casos también el Daño Moral.
2.2.1.- Tipos de Responsabilidad Extracontractual.
El Código Civil para el Distrito Federal aplicado a la Ciudad de México, contempla los diferentes tipos de responsabilidad extracontractual que pueden surgir, entre ellos se encuentra el ocasionado por los dueños de establecimientos por los que causen sus empleados (artículo 1924), el de los hoteleros (artículo 1925), el propietario de mascotas por los daños que estos ocasionen (artículo 1929) o el de los dueños de edificios cuando se desprende un elemento del edificio y causa lesiones o la muerte a quien pasa por debajo (artículo 1931), artículos que a continuación se transcriben:
“ARTÍCULO 1924.- Los patrones y los dueños de establecimientos mercantiles están obligados a responder de los daños y perjuicios causados por sus obreros o dependientes, en el ejercicio de sus funciones. Esta responsabilidad cesa si demuestran que en la comisión del daño no se les puede imputar ninguna culpa o negligencia.”
“ARTÍCULO 1925.- Los jefes de casa o los dueños de hoteles o casas de hospedaje están obligados a responder de los daños y perjuicios causados por sus sirvientes en el ejercicio de su encargo.”
“ARTÍCULO 1929.- El dueño de un animal pagará el daño causado por éste, si no probare algunas de estas circunstancias:
I.- Que lo guardaba y vigilaba con el cuidado necesario;
II.- Que el animal fue provocado;
III.- Que hubo imprudencia por parte del ofendido;
IV.- Que el hecho resulte de caso fortuito o de fuerza mayor.”
“ARTÍCULO 1,931.- El propietario de un edificio es responsable de los daños que resulten de la ruina de todo o parte de él, si ésta sobreviene por falta de reparaciones necesarias o por vicios de construcción.”
2.2.2.- Responsabilidad Extracontractual por el uso de mecanismos.
Por su parte, el artículo 1913 del ordenamiento jurídico referido establece que cuando una persona hace uso entre otros de aparatos, vehículos automotores, está obligado a responder del daño que cause aunque no sea ilícito, existiendo nuevamente la excluyente de que no haya sido causado por culpa o negligencia de la víctima y concluye que el propietario de dichos aparatos será el responsable “solidario” de los daños, esto es que todos responden de la obligación en primer grado sin necesidad de llevar un orden o instar el reclamo primero a unos y después a otros, es decir, cualquiera deberá responder y puede reclamarse a uno o a todos sin ningún orden. Dada la importancia de este artículo nos permitimos transcribirlo.
“ARTÍCULO 1913.- Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos, vehículos automotores o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima.
En todos los casos, el propietario de los mecanismos, instrumentos, aparatos, vehículos automotores o sustancias peligrosas, será responsable solidario de los daños causados.”
3.- Daños y Perjuicios (materiales).
Desde luego resulta indispensable la existencia de un Daño que se traduce en la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por el incumplimiento de la obligación (artículo 2108 C.C.) o bien un Perjuicio que es la privación de cualquier ganancia lícita que debiera haberse obtenido con el cumplimiento de la obligación (artículo 2109 C.C.).
Con relación a los Daños materiales que pudieran generarse por la muerte o lesiones, el artículo 1915 de este mismo ordenamiento jurídico establece el quantum al indicar lo siguiente:
“ARTÍCULO 1915.- La reparación del daño debe consistir a elección del ofendido, en el restablecimiento de la situación anterior, cuando ello sea posible, o en el pago de daños y perjuicios.
Cuando el daño se cause a las personas y produzca la muerte, incapacidad total permanente, parcial permanente, total temporal o parcial temporal, el grado de la reparación se determinará atendiendo a lo dispuesto por la Ley Federal del Trabajo.
Para calcular la indemnización que corresponda se tomará como base el cuádruplo del salario mínimo diario más alto que esté en vigor en el Distrito Federal y se extenderá al número de días que, para cada una de las incapacidades mencionadas, señala la Ley Federal del Trabajo.
En caso de muerte la indemnización corresponderá a los herederos de la víctima. Los créditos por indemnización cuando la víctima fuere un asalariado son intransferibles y se cubrirán preferentemente en una sola exhibición, salvo convenio entre las partes.
Las anteriores disposiciones se observarán en el caso del artículo 2647 de este Código.”
Así tenemos que en caso de una lamentable muerte, la indemnización material se traducirá en la fórmula establecida en dicho artículo a la luz de la Ley Federal del Trabajo, lo mismo acontece si el daño produjo una incapacidad total o parcial (pérdida de una parte del cuerpo extremo, disminución de la visión, etc.), en el caso de lesiones que no causen dicha incapacidad, el monto de los Daños será en principio los costos de hospitalización, medicamentos, consultas, terapias, etc., y el de los Perjuicios los intereses que ese dinero hubiera generado, las oportunidades de negocios o de trabajo.
Así tenemos que el artículo 1915 del Código Civil para el Distrito Federal aplicable a la Ciudad de México, es uno de los fundamentos jurídicos para el reclamo de la Responsabilidad Civil de Daños y Perjuicios que pudieran ser objeto de reclamo, también conocido como Responsabilidad del Riego Creado.
4.- Daño Moral (inmateriales).
Por su parte de manera paralela sin que sea excluyente, se encuentra el reclamo de los daños no materiales traducidos en el Daño Moral que es la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás, que en tratándose de fallecimiento serán los familiares directos quienes se encuentra en aptitud de reclamarlos, cuya cuantificación la propia ley la establece en su artículo 1916 del Código Civil para el Distrito Federal aplicable a la Ciudad de México, indicando que será tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y la de la víctima, así como las demás circunstancias del caso.
5.- Responsabilidad Civil de los Servidores Públicos.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa existe una hipótesis específica, referente a la responsabilidad de los Servidores Públicos, ello a la luz del artículo 1927 del Código Civil para el Distrito Federal aplicado a la Ciudad de México, el cual establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 1927.- El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños causado por sus empleados y servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad será objetiva y directa por la actividad administrativa irregular conforme a la Ley de la materia y en los demás casos en términos del presente Código.”
5.1. Regulación Constitucional.
En México, desde el año dos mil dos y por disposición Constitucional, las autoridades administrativas son responsables de los daños patrimoniales que causen en los bienes y derechos de los particulares, esto, cuando dichas autoridades desempeñan su función administrativa de manera irregular, casos en los que el Estado deberá pagar una indemnización generalmente económica al particular afectado, así se reguló inicialmente en el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precepto al que por reforma del año dos mil dos, se le adicionó un segundo párrafo que regula esta figura, así se aprecia de su lectura:
“Artículo 113.- Las leyes sobre responsabilidades administrativas se los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”
El pasado veintisiete de mayo de dos mil quince se reformó el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cambiándose la denominación de dicho apartado a: “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado”; dentro del que se encuentra el artículo 109, en el que se indica que dentro de las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos, se encuentra la responsabilidad civil, la que se actualiza cuando los servidores públicos con su actuación ilícita causen daños patrimoniales a particulares. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones.
La responsabilidad civil de los servidores públicos se origina cuando los servidores públicos en ejercicio de sus funciones que como empleados del Estado tengan encomendadas, cometan una falta y con ésta causen algún daño o perjuicio a los particulares, pues de ahí se deriva la obligación del Estado de reparar el daño o indemnizar a quien resienta un perjuicio, toda vez que el Estado exige a sus agentes sean responsables de los actos que realicen con motivo de sus actividades que tienen asignadas. Al respecto, para mayor referencia, se cita textualmente la parte conducente del precepto constitucional citado:
“TÍTULO CUARTO.
De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado.
Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente: …
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”
5.2. Responsabilidad Objetiva y Directa.
La Responsabilidad Patrimonial Objetiva y Directa del Estado, es una prerrogativa a favor de los particulares por medio de la cual pueden legalmente reclamar el pago de daños y perjuicios que le ocasione la administración pública en ejercicio de sus funciones y derivado de una actividad “irregular”.
También se puede advertir que la responsabilidad del Estado es de carácter objetiva y directa.
La responsabilidad es directa porque el reclamo que un particular formule respecto a una afectación en sus bienes o derechos, será reclamable, como su nombre lo dice, de manera directa al Estado, sin necesidad de reclamarla previamente al funcionario culpable, es decir, la obligación del Estado dejó de ser subjetiva y subsidiaria.
La responsabilidad es objetiva, en ella se considera el Estado como un ente de derecho responsable como tal por los daños causados, mas no a un funcionario público en lo particular. Es objetiva cuando la norma general o la cláusula contractual obliga a resarcir el daño causado, con entera independencia del dolo, culpa o negligencia del agente que la causó, simplemente se produce con la existencia misma del daño.
Sobre este particular existe la siguiente jurisprudencia:
Suprema Corte de Justicia de la Nación
Registro digital: 169424
Instancia: Pleno
Novena Época
Materias(s): Constitucional
Tesis: P./J. 42/2008
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, Junio de 2008, página 722
Tipo: Jurisprudencia
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la «responsabilidad directa» significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la «responsabilidad objetiva» es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.
Acción de inconstitucionalidad 4/2004. Diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 7 de febrero de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente y Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano; en su ausencia hizo suyo el asunto Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Eduardo Delgado Durán.
El Tribunal Pleno, el doce de mayo en curso, aprobó, con el número 42/2008, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a doce de mayo de dos mil ocho.
Nota: Por ejecutoria de veintinueve de marzo de dos mil doce, el Pleno declaró improcedente la solicitud de modificación de jurisprudencia 31/2010 derivada de la solicitud de la que fue objeto el criterio contenido en esta tesis, toda vez que estimó innecesario modificar la presente tesis jurisprudencial al tenor de las razones expuestas en la solicitud respectiva.
Luego entonces la responsabilidad del Estado debe ser objetiva y directa en todos los casos y no sólo en aquellos en que sus agentes lleven la intención de causar un daño, después de todo, es el propio Estado quien elige a sus funcionarios y debe ser obvio que dichos servidores deben contar con los elementos técnicos, administrativos y morales para actuar en representación del Estado y si no es así, es el Estado quien debe asumir en primer lugar la responsabilidad de no haber seleccionado empleados idóneos para una función pública, además la responsabilidad debe ser del Estado, pues se entiende que el empleado no actúa a título propio, sino investido de atribuciones y facultades propias de su encargo público.
5.2.1.- La naturaleza de la responsabilidad civil objetiva.
Su naturaleza radica como lo señalamos del riesgo creado en el artículo 1913 del Código Civil para el Distrito Federal aplicable a la Ciudad de México.
En el caso de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, la obligación constitucional de éste es para responder patrimonialmente por un daño que se encuentra limitado, indefectiblemente, a la existencia de una actividad administrativa irregular, aunado a los lineamientos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que establece que el deber de indemnizar está vinculado a la inexistencia de la obligación jurídica de soportar el daño.
5.3.- Diferencia entre Responsabilidad Objetiva y Subjetiva.
La responsabilidad patrimonial es objetiva cuando la norma general o la cláusula contractual obliga a resarcir el daño causado, con entera independencia del dolo, culpa o negligencia del agente que la causó; simplemente se produce con la existencia misma del daño.
La responsabilidad patrimonial es subjetiva, cuando, existiendo un daño material o moral, sólo habrá de condenarse a su resarcimiento si se demuestra culpa o la intención o voluntad de causar un daño.
Las diferencias entre la Responsabilidad Patrimonial Subjetiva o Subsidiaría respecto de la Responsabilidad Patrimonial Objetiva y Directa radica en que la primera implica una negligencia, dolo, o intencionalidad en la realización del daño, en cambio en la segunda de ellas se apoya en la teoría del riesgo, donde resulta ajeno establecer si hubo o no intencionalidad dolosa.
Sobre el particular existe la siguiente jurisprudencia, a saber:
Suprema Corte de Justicia de la Nación
Registro digital: 169428
Instancia: Pleno
Novena Época
Materias(s): Constitucional
Tesis: P./J. 43/2008
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII, Junio de 2008, página 719
Tipo: Jurisprudencia
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular «con motivo de su actividad administrativa irregular», abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.
Acción de inconstitucionalidad 4/2004. Diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 7 de febrero de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente y Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano; en su ausencia hizo suyo el asunto Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Eduardo Delgado Durán.
El Tribunal Pleno, el doce de mayo en curso, aprobó, con el número 43/2008, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a doce de mayo de dos mil ocho.
6.- Objeto de la Responsabilidad Civil.
El objetivo principal es procurar la reparación (Daños y Perjuicios), reestableciendo cuando sea posible el equilibrio patrimonial o por lo menos lo aminore en caso de fallecimiento, respecto al Daño Moral que exista una condena ejemplar para desestibar que los hechos vuelvan a ocurrir
7.- Fin de la Responsabilidad Civil.
Derivado de lo anterior, tenemos que la responsabilidad civil es la obligación de soportar la reacción jurídica frente al hecho dañoso, lo que viene a ser una consecuencia de la violación del deber jurídico de no dañar a nadie. En el párrafo octavo del artículo 111 de la Constitución Federal y en el artículo 67 de la Constitución Política de la Ciudad de México, se establece que en demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público, no se requerirá declaración de procedencia, lo que se traduce en que los servidores públicos son responsables civilmente por los daños y perjuicios que puedan causar a los particulares en el ejercicio de sus atribuciones y, no se requiere declaración de procedencia por parte de la Cámara de Diputados como sucede en la responsabilidad penal de los servidores públicos.
La responsabilidad de los servidores públicos en materia civil redunda en un incumplimiento de un deber jurídico impuesto por la función pública, lo que se considera de forma extracontractual, pues no deriva de un incumplimiento a un contrato (contractual).
8.- Elementos constitutivos de la Responsabilidad Civil.
Tenemos que los elementos constitutivos de la ya citada responsabilidad civil son: un acto ilícito, la existencia de un daño o perjuicio y un nexo de causalidad entre el acto y el daño (no necesariamente un contrato), ya que la responsabilidad no se produce si no existe una relación entre el acto ilícito y el daño o perjuicio, en virtud de que éste debe ser consecuencia del acto ilícito, lo anterior con fundamento en el artículo 2110 del Código Civil para el Distrito Federal aplicable a la Ciudad de México, que señala: “Los daños y perjuicios deben ser consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de la obligación, ya sea que se haya causado o que necesariamente deban causarse”.
En ese sentido, el acto ilícito puede realizarse mediando conducta dolosa o culposa, es decir, que el agente obre con la intención de causar un daño o que éste se haya producido en ausencia de esa intención, ya sea por imprudencia, falta de cuidado o inadvertencia. El Código Civil para el Distrito Federal aplicable a la Ciudad de México, en el artículo 1830 dice que es ilícito el hecho que es contrario a las leyes de orden público o a las buenas costumbres.
Una vez analizados los elementos indispensables para que surja la responsabilidad civil, se ha de agregar que en el caso de responsabilidad civil de los servidores públicos, el acto ilícito deberá ser cometido necesariamente por cualquier persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión dentro de la Administración Pública Federal, en la Ciudad de México u otros estados, además que éste lo cometa en el ejercicio de sus funciones que como tal le hayan sido encomendadas. De lo anterior concluimos que existe responsabilidad civil de un servidor público cuando el daño que éste cause a un particular, sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones que le impone la función pública.
Tiene aplicación a lo señalado el siguiente criterio:
Suprema Corte de Justicia de la Nación
Registro digital: 2006255
Instancia: Primera Sala
Décima Época
Materias(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: 1a. CLXXI/2014 (10a.)
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, página 820
Tipo: Aislada
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA. Toda vez que el término «responsabilidad objetiva» que prevé la Constitución, no puede ser entendido en el sentido que se le atribuye a la responsabilidad objetiva civil, sino que refiere a una responsabilidad derivada de un acto irregular del Estado, deben trasladarse los requisitos propios de la responsabilidad civil al esquema de responsabilidad patrimonial del Estado, sin ser necesario probar la culpa de un agente del Estado en particular, sino la actuación irregular de la dependencia demandada. Así, para que proceda el pago indemnizatorio por la actividad irregular del Estado, deben concurrir los siguientes requisitos: 1) La existencia de un daño. Dicho daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una o varias personas. 2) Que el daño sea imputable a la Administración Pública, por ser efecto de su actividad administrativa irregular, la cual puede consistir en la prestación deficiente del servicio público de salud. 3) El nexo causal entre el daño y la actividad de la Administración Pública.
Amparo directo en revisión 10/2012. Giovanni David Chávez Miranda. 11 de abril de 2012. Cinco votos de los Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto concurrente, José Ramón Cossío Díaz, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretaria: Ana María Ibarra Olguín.
Amparo directo en revisión 3542/2013. Rosa González Olivares y otro. 15 de enero de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Jorge Mario Pardo Rebolledo. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretaria: Ana María Ibarra Olguín.
Esta tesis se publicó el viernes 25 de abril de 2014 a las 09:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
En términos del criterio señalado, se ratifica que el particular no tiene la obligación de acreditar el grado de intervención de la voluntad del servidor público que participó en la actividad administrativa; sin embargo, ello no implica que el particular carezca de cargas probatorias; pues debe probar en el juicio los elementos ya señalados.
Ahora bien, el factor determinante de una actividad administrativa irregular consiste en que no exista para el particular la obligación jurídica de soportar la lesión.
9.- Ley de Responsabilidad Patrimonial de la Ciudad de México.
Ahora bien, en el caso particular de las acciones u omisiones de los servidores públicos relacionadas con las fallas en la construcción y mantenimiento de la Línea 12 del Metro de la Ciudad de México que trajeron como consecuencia el accidente suscitado en mayo del presente año, con la muerte de veintiséis personas, sin duda trae como consecuencia la responsabilidad patrimonial del Estado en mayor o menor proporción, con relación a la afectación sufrida por cada uno de los individuos perjudicados.
Dicha responsabilidad se encuentra regulada en lo particular, en la Ley de Responsabilidad Patrimonial de la Ciudad de México, que en su artículo 3º establece las siguientes definiciones:
“Artículo 3.- Para efectos de esta Ley se entenderá por: …
V. Reparación: Es la que comprende daño emergente, lucro cesante, daño personal y daño moral;
VI. Daño emergente: Es la pérdida o menoscabo en los bienes o derechos de los particulares, como consecuencia de la actividad administrativa irregular de los Entes Públicos; …
VIII. Lucro cesante: Es la privación de cualquier ganancia lícita que debiera haberse obtenido, de no haber ocurrido el daño producido por la actividad administrativa irregular de los Entes Públicos;
IX. Indemnización: Es la reparación que en dinero o en especie hacen los Entes Públicos, por la lesión a la esfera jurídica-patrimonial de la persona afectada como consecuencia de su actividad administrativa irregular;
X. Daño patrimonial: Los daños que se generan a los bienes o derechos de los particulares como consecuencia de la actividad administrativa irregular y que se traduce daño emergente, lucro cesante, daño personal y daño moral; …”
“Artículo 14.- En los casos en que la autoridad administrativa o la jurisdiccional determinen con los elementos que hayan tenido a la vista en los respectivos procedimientos, que la actuación de los Entes Públicos causantes del daño reclamado, hubiese sido irregular de acuerdo a los estándares promedio de funcionamiento de la actividad administrativa de que se trate; o bien, si la actuación del servidor público resulta manifiestamente deficiente o ilegal, la indemnización deberá corresponder a la prevista en este artículo como reparación integral. Las indemnizaciones comprenderán el pago del daño emergente, lucro cesante o perjuicio, resarcimiento por daño personal y moral, según los resultados de la actividad administrativa irregular y el daño producido a los bienes o derechos del particular.”
En el caso, no existe controversia para determinar que la actividad administrativa que causó el daño fue notoriamente irregular, puesto que tanto la construcción, como el mantenimiento y funcionamiento de la Línea 12 del Metro, se encuentra en manos de la Administración Pública de la Ciudad de México, siendo evidentes los daños personales y materiales causados.
10.- Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación internacional requiere, siempre que sea posible, la plena restitución o restitutio in integrum la cual consiste en el restablecimiento de la situación anterior. De no ser esto posible, cabe al tribunal internacional determinar una serie de medidas para, además de garantizar los derechos conculcados, reparar las consecuencias que las infracciones produjeron, así como establecer el pago de una indemnización como compensación por los daños ocasionados. Es necesario añadir las medidas de carácter positivo que el Estado debe adoptar para asegurar que no se repitan hechos lesivos.
Las reparaciones son medidas que tienden a hacer desaparecer los efectos de las violaciones cometidas, su naturaleza y su monto dependen de las características de la violación y del daño ocasionado en los planos material e inmaterial, no pueden implicar enriquecimiento ni empobrecimiento para la víctima o sus sucesores, y deben guardar relación con las violaciones declaradas en la sentencia.
En este contexto, es importante destacar que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la tesis 1a. CLXII/2014 (10a.), la cual deriva de la ejecutoria del veintidós de noviembre de dos mil trece, dictada en el amparo directo en revisión 2131/2013, y que a la letra expone:
“DERECHOS A UNA REPARACIÓN INTEGRAL Y A UNA JUSTA INDEMNIZACIÓN POR PARTE DEL ESTASO. SU RELACIÓN Y ALCANCE. El artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce el derecho de los particulares a obtener una indemnización en caso de que el Estado, a través de sus servidores públicos, cause un daño en su patrimonio, sea en el plano material o inmaterial, con motivo de su actividad administrativa irregular, mientras el párrafo tercero del artículo 1o. constitucional prevé la obligación del Estado de reparar las violaciones a los derechos humanos. De acuerdo con lo anterior, quienes prueben haber sido dañados en su patrimonio con motivo de una actividad administrativa irregular del Estado, deberán acreditar que ésta constituyó una violación a un derecho o a diversos derechos humanos contenidos en la Constitución o en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, para poder ser «reparadas integralmente» y, en algunos casos, el estándar de «reparación integral» podrá alcanzarse mediante una indemnización, como lo prevé el párrafo segundo del artículo 113 constitucional, siempre y cuando no pueda restablecerse a la persona afectada a la situación en que se encontraba antes de la violación y la medida indemnizatoria o compensatoria sea suficiente para considerarla «justa». Sin embargo, si en otros casos la indemnización fuera insuficiente para alcanzar el estándar de «reparación integral», las autoridades competentes deben garantizar medidas adicionales -como lo son las de satisfacción, rehabilitación o las garantías de no repetición- que sean necesarias y suficientes para reparar integralmente a las personas por los daños materiales o inmateriales derivados de la actividad administrativa irregular del Estado que impliquen violaciones a sus derechos humanos, en términos del párrafo tercero del artículo 1o. constitucional.”
La única crítica a dicho criterio es que la indemnización prevista en el segundo párrafo del artículo 113 constitucional no surgió como mecanismo de reparación para los casos en que el Estado viole derechos humanos, sino para reparar los daños materiales, personales y morales generados a los particulares por la actividad administrativa irregular del Estado, donde la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, no posee el mismo origen teleológico, es decir, no surgieron para reparar violaciones a los derechos humanos, y por tanto, no necesitaban de la interpretación sistemática entre los artículos 1o. y 133 constitucionales que hizo el alto tribunal.
11.- Dictamen Pericial.
Al respecto, el dictamen de la empresa noruega DNV contratada por el gobierno de la Ciudad de México para hacer una investigación independiente y determinar las causas del colapso de un tramo de la Línea 12 del Metro de la Ciudad, concluyó que el accidente se debió a una falla estructural asociada al menos a seis deficiencias en su construcción, entre las que se encuentran:
- Proceso de soldadura de los pernos Nelson,
- Porosidad y falta de fusión en la unión de pernos y trabe,
- Falta de pernos en las trabes que conforman el conjunto del puente.
- Diferentes tipos de concreto en la tableta,
- Soldaduras no concluidas o mal ejecutadas,
- Supervisión y control dimensional en soldaduras de filete.
De esa forma, el dictamen señala que se observa el rompimiento de pernos que habían sido soldados de manera deficiente a las trabes de acero, e incluso se halló que a algunos de ellos no se les quitaron los anillos cerámicos que se colocan previo a la soldadura, lo que sin lugar a dudas denota faltas de cuidado y por tanto negligencia, tanto de la o las empresas constructoras, como de los supervisores gubernamentales de la obra.
En el caso que nos ocupa no aplica el caso fortuito, pues el accidente no puede ser considerado un acontecimiento imprevisible, debido a los innumerables problemas técnicos que ha tenido desde sus inicios la Línea 12 del Metro, desde su construcción, incluyendo una suspensión en los servicios en el año 2014.
12.- Conclusiones.
Por todo lo anterior, podemos concluir que los servidores públicos encargados de la contratación, supervisión y mantenimiento de la obra de la Línea 12 del Metro tienen responsabilidad civil relacionada a los daños y perjuicios así como al daño moral generado por las faltas de cuidado o negligencia que causaron afectaciones a los particulares, por tanto, son responsables civilmente por el menoscabo derivado del ejercicio de sus atribuciones, sin importar si éstas fueron generadas de forma dolosa o culposa, en razón de que se conforma un acto ilícito cometido en el desempeño de un empleo, cargo o comisión dentro de la Administración Pública, siendo como se desarrolló una responsabilidad Objetiva y Directa.
Lo anterior pues es claro y evidente la existencia de una responsabilidad patrimonial del Estado que se actualiza por los daños y perjuicios causados a los ciudadanos con motivo del desarrollo de una actividad que lleva a cabo el gobierno de la Ciudad de México, como lo es el servicio de transporte público, en consecuencia, lesionados y familiares de los fallecidos en el colapso de uno de los tramos elevados de la Línea 12 del Metro, tienen derecho a una indemnización por la actividad administrativa irregular del gobierno capitalino, de conformidad con la Ley de Responsabilidad Patrimonial de la Ciudad de México, una norma que está vigente desde octubre de 2008.
- [1] Luis Díez-Picazo y Antonio Gullón: Sistema de derecho civil. vol. II, Tecnos, 1989. ISBN 84-309-0813-7 (obra completa), p. 591.
- [2] Luis Díez-Picazo y Antonio Gullón, p. 614.
